El Tratado de Versalles, que puso fin formalmente a la Primera Guerra Mundial y estableció un nuevo orden de posguerra,

comenzó con una carta para una nueva organización. Llamado Pacto de la Liga de las Naciones, el nuevo organismo estaba destinado a resolver disputas internacionales de manera pacífica y, de manera crucial, comprometía a los miembros a “respetar y preservar frente a agresiones externas la integridad territorial y la independencia política existente de todos los miembros de la Liga”. 

Esa promesa, el Artículo X del Pacto, fue obra del entonces presidente estadounidense Woodrow Wilson. Wilson presidió el comité en la Conferencia de Paz de París de 1919 que redactó el pacto, y el historiador John Milton Cooper, en su libro “Breaking the Heart of the World: Woodrow Wilson and the Fight for the League of Nations”, describe el Artículo X como “la contribución singular de Wilson al Proyecto de Pacto”.

El Artículo de Wilson ayudaría a condenar a la Liga. Quienes se oponían a la entrada de Estados Unidos en la Liga, como el senador Henry Cabot Lodge (R-MA), argumentaron que la disposición obligaba a Estados Unidos a salir en defensa de cualquier país del mundo, enredándolo en conflictos en los que no tenía parte. Lodge lo llamó "el artículo más importante de todo el tratado", que enviaría "lo mejor de nuestra juventud" en un "recado" tonto para "garantizar la independencia política y la integridad territorial de todas las naciones de la tierra".

Estos escépticos eventualmente ganaron. Estados Unidos nunca se uniría a la Liga de las Naciones, un hecho que contribuyó en gran medida a su eventual fracaso en el período previo a la Segunda Guerra Mundial. Esta organización generalmente se recuerda como un experimento fallido y vergonzoso. Pero parte del experimento ha tenido éxito.

Pensando en el Artículo X en medio de la invasión de Ucrania por parte de Rusia, que evidente y fundamentalmente amenaza la integridad territorial y la independencia política de ese país, ninguna ley internacional impidió que las tropas rusas cruzaran la frontera, pero en cierto modo, esta es la excepción que confirma la regla establecida inicialmente en el Artículo X.

Las acciones de Moscú son tan impactantes precisamente porque violan lo que ahora se acepta como una norma estricta contra la conquista territorial por parte de las naciones. Y esa norma comenzó con empresas idealistas a raíz de la Primera Guerra Mundial, incluido el Artículo X y un esfuerzo aún más utópico: el Tratado de Renuncia a la Guerra como Instrumento de Política Nacional, a menudo llamado Pacto Kellogg-Briand, firmado en 1928.

La guerra en Ucrania no es evidencia de que esta norma haya desaparecido. En todo caso, la crisis actual es un ejemplo de que la norma funciona según lo previsto: una vez que el presidente ruso, Vladimir Putin, la violó, enfrentó un castigo abrumador (pero no militar) de la comunidad internacional por esa violación.

Cómo solía funcionar la guerra por la conquista

Tanisha Fazal, profesora de ciencias políticas en la Universidad de Minnesota, argumenta que el Artículo X ayudó a originar lo que ella llama la “norma contra la conquista”. En su libro “Muerte estatal: política y geografía de la conquista, la ocupación y la anexión”, Fazal examina las muertes estatales violentas, o casos en los que un país entero deja de existir, al menos durante un período, debido a la guerra. Piense en casos como la destrucción de Polonia en 1795, que resultó en que el país fuera dividido por Prusia, los Habsburgo y el Imperio Ruso. (Los polacos no recuperarían la soberanía nacional durante más de un siglo).

Esa muerte violenta del Estado a través de la conquista solía ser bastante común. De hecho, Alemania e Italia existen como naciones en gran parte debido a que sus Estados precursores más poderosos (Prusia y Piamonte-Cerdeña, respectivamente) conquistaron y absorbieron Estados más pequeños como Hannover o Sicilia.

Y esta forma de guerra por conquista se institucionalizó en el Derecho y en el razonamiento de la guerra justa. En su libro de 2017 “The Internationalists: How a Radical Plan to Outlaw War Remade the World”, los profesores de Derecho de Yale Oona Hathaway y Scott Shapiro señalan que las normas predominantes en torno a la guerra antes del siglo XX no solo eran permisivas, sino que simpatizaban activamente con las guerras de conquista. Citan el trabajo de Hugo Grocio, el jurista holandés del siglo XVII y posiblemente el padre del Derecho Internacional, quien argumentó que los Estados tienen derecho a la conquista territorial como último recurso para resolver disputas.

Grocio creía que la guerra era un poco como una demanda: estaba destinada a reparar un daño, y una forma de reparar un daño es apoderarse de la propiedad (incluida la tierra) de quienes te agraviaron. Creía que todos los seres humanos tienen un derecho inherente a defender violentamente su vida y propiedad. Cuando las personas se unieron en comunidad y formaron Estados, transfirieron ese derecho al Estado. El Estado, por lo tanto, como una extensión de su derecho a la defensa, tiene derecho a hacer la guerra para reparar los agravios y a apoderarse de la propiedad como compensación por los agravios cometidos.

Él se adelanta casi un siglo a la teoría del Contrato Social de Rousseau precisamente para defender el derecho a la guerra de los Estados. Este tipo de guerras necesitaban algún tipo de justificación, que a menudo se hacía por escrito. Pero la justificación no tenía que ser muy buena.

Si bien ofreció el mejor resumen de esta actitud hacia la conquista, Grocio reflejaba una tradición mucho más amplia que predominaba en la Europa anterior al siglo XX y en otros continentes. Hathaway y Shapiro reunieron en su obra una enorme base de datos global de "manifiestos de guerra" en los que los políticos exponen sus razones para la guerra. Muchos de ellos encajan en el modelo de "la guerra como un pleito por otros medios" de Grocio.

El más antiguo que incluyen, emitido por el emperador del Sacro Imperio Romano Germánico Maximiliano I contra el rey Carlos VIII de Francia en 1492, justifica la guerra señalando que Carlos robó a la esposa de Maximiliano. Pero podemos rastrear la tradición incluso antes. La Biblia, que es el libro más antiguo del mundo, es un manifiesto de guerra: una de sus funciones es legitimar la posesión de la tierra de Israel.

El declive de la conquista

Luego, en el siglo XX, y especialmente después del final de la Segunda Guerra Mundial, algo cambió. La muerte estatal violenta ha disminuido drásticamente desde 1945 en particular. Los intentos de tomar un territorio específico no han disminuido de la misma manera, pero las conquistas exitosas contra territorios estatales más pequeños han disminuido.

Por supuesto, “declive dramático” no es lo mismo que inexistencia. La muerte violenta del Estado todavía ocurre; Vietnam del Norte conquistando el Sur en 1975 probablemente califique. De todos modos, la muerte estatal ha cambiado drásticamente, con unificaciones voluntarias al estilo de Alemania y Yemen y disoluciones voluntarias al estilo de la Unión Soviética y Checoslovaquia, superando con creces la tasa de muerte violenta del Estado.

Podemos atribuir al menos parte del crédito de esta transformación a la norma contra la conquista estatal establecida por primera vez en el Pacto de la Sociedad de Naciones. La proclamación de la norma y su posterior aplicación por parte de una de las dos potencias hegemónicas del mundo (Estados Unidos) después de 1945 ha ayudado a convertir la conquista territorial en un tabú.

También podríamos dar crédito a las normas internacionales por la disminución de las guerras de conquista. Remontemos la transformación no a la Sociedad de Naciones, sino al Tratado de Renuncia a la Guerra como Instrumento de Política Nacional de 1928. A menudo llamado Pacto Kellogg-Briand, en honor a los firmantes, el Secretario de Estado de EE.UU., Frank Kellogg, y el Ministro de Relaciones Exteriores de Francia, Aristide Briand, el texto del tratado es tan breve que lo citaré en su totalidad:

“ARTÍCULO I

Las Altas Partes Contratantes declaran solemnemente en nombre de sus respectivos pueblos que condenan el recurso a la guerra para la solución de las controversias internacionales, y renuncian a ella, como instrumento de política nacional en sus relaciones recíprocas.

ARTÍCULO II

Las Altas Partes Contratantes convienen en que el arreglo o solución de todas las controversias o conflictos de cualquier naturaleza y origen que surjan entre ellas, no se buscará nunca sino por la vía pacífica”.

El pacto, las 78 palabras del mismo, fue la primera vez que el mundo prohibió la guerra. Marcó un repudio explícito del viejo modelo de Grocio y otros que justificaban las guerras de conquista. Al prohibir la guerra, lo que es más importante, negó a los países los beneficios de la guerra, como un nuevo territorio. Los despojos, al menos del territorio, no se podían conservar. No sólo prohibieron el uso de la fuerza, sino que quitaron las consecuencias o beneficios legales de ir a la guerra.

Las guerras de conquista se volvieron menos comunes después del establecimiento de una norma contra ellas. Hathaway, Shapiro y sus asistentes de investigación de Yale compilaron una base de datos que abarcaba los años 1816 a 2014 y encontraron 254 "casos de cambio territorial que eran posibles conquistas". Estos incluyeron tanto "muertes estatales" completas como incautaciones de simplemente una parte de un país rival.

Desde 1816 hasta 1928, el año en que se suscribió el Kellogg-Briand, el Estado promedio tenía aproximadamente un 1,33% de posibilidades de perder territorio debido a la conquista, con una pérdida promedio de aproximadamente 295.000 kilómetros cuadrados (aproximadamente una cuarta parte del territorio de Venezuela). De 1928 a 1948, los primeros 20 años del pacto, las cosas fueron un poco peor: el Estado promedio tenía un 1,8% de posibilidades de perder territorio por conquista y una pérdida promedio de alrededor de 241.000 kilómetros cuadrados. Gran parte de esta conquista ocurrió durante la Segunda Guerra Mundial y se revirtió en gran medida, lo que Hathaway y Shapiro toman como evidencia del arraigo de la norma anti-conquista.

De 1948 a 2014, todo cambió. Las probabilidades de que un estado pierda territorio en un año determinado cayeron del 1,33% al 0,17% por ciento. Dicho de otra manera, las probabilidades de ser conquistado se redujeron en más del 87%. Y el territorio promedio conquistado fue de solo 14.950 kilómetros cuadrados. Un Estado promedio antes de 1928 podía esperar una conquista en una vida humana; después de 1948, la posibilidad de que un Estado promedio sufriera una conquista se redujo de una vez en la vida a una o dos veces por milenio. Este es un cambio dramático, y muchos académicos, desde Hathaway y Shapiro hasta Fazal y otros, acreditan el establecimiento de una norma internacional contra la conquista como clave para ese cambio.

Había otros factores, por supuesto. El surgimiento de las armas nucleares y la disuasión nuclear entre las grandes potencias, que desincentivó drásticamente la guerra abierta entre ellas, probablemente también jugó un papel importante en la reducción de la conquista. El proceso de descolonización indudablemente afectó las tasas de conquista, aunque podría decirse que las aumentó (muchos Estados recientemente independientes, como India e Indonesia, ejecutaron apropiaciones de tierras para reafirmar sus nuevas fronteras).

La norma de no conquista después de Ucrania

Uno podría pensar que la invasión rusa de Ucrania socava esta esperanzadora historia. Eso no es necesariamente así. La existencia de una norma no se ve socavada simplemente por su violación. Existe una norma contra el asesinato; la existencia de Ted Bundy no hizo que esa norma dejara de existir de repente. Pero si Ted Bundy no hubiera sido atrapado y castigado de manera efectiva, la norma contra el asesinato se habría visto afectada.

Vemos que la abrumadora respuesta occidental a la invasión de Rusia ejemplifica cómo se ha impuesto tradicionalmente la norma contra la conquista. A veces, sí, se hace cumplir a través de respuestas militares, como las misiones de la ONU que revirtieron la invasión de Corea del Norte a Corea del Sur y la invasión de Kuwait por parte de Irak. Harry Truman apodó a la primera como una "acción policial", para promover el punto de que era una institución internacional que hacía cumplir una ley internacional por la fuerza.

Pero en otros casos, particularmente aquellos que implican a uno o más de los cinco miembros permanentes con derecho a veto del Consejo de Seguridad de la ONU, que es Rusia, tal acción es imposible. Los soviéticos pudieron casi conquistar gran parte de Europa del Este cuando la ONU aún estaba en su infancia y, por lo tanto, no pudieron hacer mucho para castigarlos colectivamente por esta violación. Para los infractores subsiguientes, el castigo generalmente ha tomado la forma de “marginación”: el uso de sanciones económicas y otras herramientas para castigar a los infractores de normas.

La conjunción de la norma contra la conquista y las sanciones es casi tan antigua como la norma misma. Se inventaron sanciones durante este período para hacer cumplir Kellogg-Briand. Había sanciones antes, pero estaban prohibidas por los no beligerantes contra los Estados involucrados en el conflicto. Francia podría sancionar los bienes de Italia, pero hacerlo sería establecer un Estado de guerra entre los dos y violar las normas de neutralidad. Fue después de Kellogg-Briand que las sanciones económicas se conceptualizaron como alternativas a la guerra destinadas a hacer cumplir ciertas normas, en lugar de una continuación de la guerra por otros medios.

La historia reciente de sanciones del historiador de Cornell, Nicholas Mulder, “The Economic Weapon”, también otorga un papel central a Kellogg-Briand y al Pacto de la Sociedad de Naciones en su ascenso. Cuando Japón, signatario del pacto y miembro de la Liga, invadió Manchuria (perteneciente a China, otro signatario y miembro de la Liga) en 1931, los líderes mundiales se quedaron sin ningún método militar, político o económico existente para hacer cumplir estas nuevas reglas contra conquista. Pronto, la marginación surgió como la respuesta preferida. El secretario de Estado Henry Stimson articuló la “Doctrina Stimson”, según la cual Estados Unidos no reconocería tales cambios territoriales. Mientras que el presidente Herbert Hoover se opuso a las sanciones, otros líderes prominentes, como el influyente presidente de la Universidad de Columbia, Nicholas Butler, las propusieron como un mecanismo de aplicación natural. Más tarde, cuando Italia intentó conquistar Etiopía en 1935, la mayoría de los Estados soberanos del mundo se unieron en el primer régimen de sanciones económicas multilaterales de la historia.

Terminar con la conquista es, por supuesto, un objetivo noble, pero vale la pena desconfiar un poco de este régimen que hemos usado para reemplazarlo. Fazal señala que parte de nuestra mejor evidencia de que la norma contra la conquista se ha endurecido proviene de contextos en los que los Estados hacen otras cosas dañinas debido a ello.

Ha habido un aumento en los cambios de líderes impuestos desde el extranjero desde 1945. Pensemos en Vietnam invadiendo Camboya para derrocar a los Jemeres Rojos en 1978, o en la invasión de Estados Unidos a Irak para derrocar a Saddam Hussein en 2003. Se está excluyendo la opción de muertes estatales violentas, por lo que los Estados tienen que recurrir a medios alternativos. Del mismo modo ha aumentado el secesionismo, que es una consecuencia natural de una norma de no conquista. (El valor de convertirse en un Estado ha aumentado: tienes que preocuparte menos por ser tomado por tu vecino). Académicos como Boaz Atzili de la American University han argumentado que la norma ha debilitado la capacidad estatal en lugares como la República Democrática del Congo. Parte de por qué los Estados emergen y desarrollan más competencia es para defenderse de los invasores extranjeros. Si eso es una preocupación menor, es lógico que los Estados sean más débiles y más sujetos a la división interna.

Y el “arma económica” utilizada para hacer cumplir la norma a menudo puede constituir una forma de castigo colectivo que se consideraría moralmente inaceptable en cualquier otro contexto. El actual régimen de sanciones contra Rusia, que incluye límites al Banco Central que amenazan con provocar una recesión y una inflación masiva en el país, son la bomba termonuclear de las finanzas.

Si la comunidad internacional hubiera respondido a la invasión rusa bombardeando a civiles rusos, eso sería un crimen de guerra completamente inequívoco. Forzar una recesión y una hiperinflación no es una violación moral tan grave, pero está lejos de ser incruenta y sigue una lógica similar de castigo colectivo. Tales sanciones aún pueden ser un curso de acción moral si son realmente necesarias para hacer cumplir la norma de no conquista y salvar millones de vidas en el futuro. Pero el costo para el pueblo ruso ciertamente debería hacer que todos los involucrados se detuvieran, como mínimo.

En cualquier caso, hemos aprendido en estas casi dos semanas que la norma de no conquista tiene ejecutores extremadamente influyentes y vigorosos. La pregunta no es: ¿Tenemos más un pedido internacional?; la pregunta es: ¿Cómo cosechamos los beneficios de este orden sin imponer castigos inaceptables a quienes lo violan?.