Modelo jerárquico del control de precios y su gobernanza
Escrito por Enrique González Porras | X: @enriquergp   
Martes, 09 de Febrero de 2016 07:11

altEn los países con tradición democrática y con una estructura de Estado con gobiernos con representación popular parlamentaria, los esquemas regulatorios

y de control de precios suelen responder a un proceso de diseño y aprobación específicos. Adicionalmente, en estos países se suele utilizar esquemas regulatorios que fortalecen la institucionalidad regulatoria, intentando evitar falsos positivos y negativos, procurando maximizar el bienestar social a través de una actuación como reguladores benevolentes (regulador o Estado Benevolente son aquellos que tienen por objetivo maximizar el bienestar social).

En este sentido, Jean-Jacques Laffont destaca que “una regulación efectiva requiere conjuntamente una institución administrativa que la ejecute y un ente político que asegure su legitimidad”. Laffont remarca específicamente que la acción regulatoria debe contar previamente con una justificación y motivación por parte del legislativo respecto de requerimiento de una acción pública (Ver: Jean-Jacques Laffont: Regulation and Development. Cambridge University Press. 2005).

En Venezuela la Ley Orgánica de Precios Justos fue aprobada en el marco de una Ley Habilitante presidencial implicando ausencia absoluta en su proceso de diseño, discusión y aprobación de una instancia representante política del pueblo como sería el poder legislativo. Aun cuando hay quienes pudieran replicar que la Presidencia de la República constituye un poder electo por el pueblo, el hecho cierto es que los entes administrativos que administran la norma se encuentran adscritas al Ejecutivo Nacional y en consecuencia las labores de diseño y aplicación colapsan sobre un solo poder del Estado. Adicionalmente, si bien la Ley nace con fallas de origen como utilizar por mecanismo regulatorio los más distorsionantes y anacrónicos mundialmente conocidos como del tipo cost-plus basado en estructuras de costos contables, históricas y unitarias, así como el uso de una regulación de rentabilidad; la Providencia Administrativa N°003 que define e instrumentaliza el control de precios fue aprobada por el propio ente administrativo.

Por otra parte, si consideramos que los controles, tanto el cambiario como la regulación de precios no han servido como ancla cambiaria antiinflacionaria ni contra la fuga de capitales y que la inflación se ha acelerado justamente a lo largo del periodo de vigencia de la Ley Orgánica de Precios Justos; existe absoluta pertinencia para revisar la política de controles y regulaciones de precios en Venezuela por parte de la Asamblea Nacional.

Laffont identifica que el ambiente y la tradición cultural igualmente pueden afectar al proceso y al esquema regulatorio que cada país adopte. Por ello aquello de que en USA sus nacionales suelen ser reacios a la intervención apriorística y asistencialista del Estado sobre la economía –Ver Gary Fields y Guy Pfeffermann: Pathways Out of Poverty: Private Firms and Economic Mobility in Developing Countries.IFC.2003– país en el cual un presidente llegó a decir “no preguntes lo que tu país puede hacer por ti; pregunta lo que tú puedes hacer por tu país”, mientras en países Latinoamericanos se profesa la idea Peronista de que “donde exista una necesidad, nace un derecho”, independientemente de tamaña puerta que se abra a enormes problemas de riesgo moral como sociedad, al populismo y ultimadamente a resultados extremadamente escasos respecto a la reducción de la pobreza, y la generación de riqueza y progreso. 

Venezuela se encuentra en una situación que podría constituir una oportunidad histórica única para cuando menos cuestionar y sembrar la duda razonable respecto a si debemos continuar sosteniendo la tesis de que el Estado debe siempre intervenir, que sus actuaciones son siempre efectivas a favor de la población o si por el contrario podemos crear instituciones de contraloría popular, instituciones independientes del Ejecutivo Nacional y robustas que realicen análisis coste-beneficio de las acciones públicas y regulatorias previamente a su aprobación.

Regresando al tema de la robustez institucional, queremos analizar el riesgo que pueda existir en el actual diseño, en los superpoderes y competencias que posee la SUNDDE y la necesidad de que exista una alternativa polijerárquica con instituciones jerárquicas donde poder recurrir resoluciones, decisiones y sanciones del ente regulatorio-administrativo (de forma efectiva).

Para ello analizaremos y compararemos dos situaciones alternativas, la primera referida a un esquema de centralización de la regulación que denominaremos jerárquica y donde la decisión firme –una sanción, multa o la imposición de un precio regulado- dependerá de que ambas instancias jerárquicas decidan lo mismo –doblecoincidencia- y la segunda una en la cual exista más de un ente regulatorio decisor que denominaremos polijerárquica donde la decisión firme puede ser producto de que una de las instancias rechace sancionar pero la otra decida positivamente a favor de la sanción. Partiremos del supuesto que el Estado y estas instancias jerárquicas se comportan de forma benevolente, lo que significa que busca maximizar el bienestar social y no existe captura política del ejercicio regulatorio (posteriormente consideraremos flexibilizar este supuesto, por ejemplo, cuando se hace uso político o populista de la acción regulatoria).

Veremos el impacto que puede tener sobre el bienestar social ambos esquemas jerárquicos regulatorios. Utilizaremos un modelo desarrollado por Joseph Stiglitz y simplificado por Jean-Jacques Laffont sobre Racionalidad Limitada y Centralización Regulatoria (Ver: Sah R. y Joseph Stiglitz: The Architecture of Economic Systems: Hierarchies and Polyarchies”, American Economic Review, 1986).

Definiremos a p1 como la probabilidad de cometer un Error del Tipo I como sería sancionar a una empresa que no posee el poder de mercado ni explota tal poder vía precios excesivos u otras prácticas explotativas directas en detrimento del interés público, el consumidor final y contra el bienestar social. Por su parte p2 representará la probabilidad de cometer un Error del Tipo II como sería no sancionar a una empresa que efectivamente despliegue un ejercicio explotativo de un poder de mercado con repercusión sobre el interés público.

En el primer caso jerárquico o de un ente administrativo superpoderoso, por ejemplo que ha vulnerado el debido proceso y donde sus medidas preventivas pueden constituir sanciones previas como lo estipula la Ley Orgánica de Precios Justos, tendremos:

I.- Probabilidad de Sancionar a una Empresa que Efectivamente Posee Posición de Dominio y Despliega una Práctica Explotativa Directa contra los Consumidores ocurre cuando:

En este caso debe existir doblecoincidencia de posturas o decisiones por parte de cada instancia jerárquica, lo que ocurre con la siguiente probabilidad: (1-p2)*(1-p2)=(1-p2)^2.

II.- Probabilidad de Sancionar a una Empresa Inocente y sin la posibilidad de lesionar el Interés Público Económico ocurre cuando:

De igual manera debe ocurrir doblecoincidencia en el tipo de Error II: p1*p1=p1^2

El segundo caso polijerárquico se refiere a un ente administrativo cuya decisión no tiene por qué ser vinculante para otra instancia que pudiera decidir distinto a la primera instancia administrativa. En este caso, una instancia pudiera decidir sancionar y la otra lo contrario y aun así con el simple hecho de que una instancia sancioné, la empresa será encontrada culpable:

I.- Probabilidad de Sancionar a una Empresa que Efectivamente Posee Posición de Dominio y Despliega una Práctica Explotativa Directa contra los Consumidores ocurre cuando:

Lo anterior ocurrirá cuando:

1. Cuando la primera instancia sanciona a una empresa efectivamente culpable y la segunda instancia rechaza sancionarla o no la encuentra culpable: (1-p2)*p2

2. Cuando la primera instancia rechaza sancionar a la empresa culpable, mientras que la segunda instancia decide sancionar a la empresa: p2*(1-p2).

3. Cuando ambas instancias deciden sancionar a la empresa culpable: (1-p2)*(1-p2)=(1-p2)^2

Sumando las probabilidades anteriores y simplificando tenemos: 1- p2^2.

II.- Probabilidad de Sancionar a una Empresa Inocente y sin la posibilidad de lesionar el Interés Público Económico ocurre cuando:

1. Cuando la primera instancia decide sancionar a una empresa inocente y la segunda instancia decide no sancionar: p1*(1-p1).

2. Cuando la primera instancia decide sancionar e igualmente la segunda instancia decide sancionar a la empresa: p1*p1=p1^2.

3. Cuando la primera instancia no decide sancionar pero la segunda instancia decide sancionar a la empresa inocente: (1-p1)*p1.

Sumando las probabilidades anteriores y simplificando tenemos: p1*(2-p1).

Ahora supondremos que W y –V representan el bienestar social o la lesión que se generan respectivamente cuando se sanciona a una empresa culpable o se regula a una empresa que implique un riesgo al bienestar social (W) y alternativamente la desutilidad de sancionar a una empresa inocente (-V) respectivamente. Por su parte v representará la probabilidad de que una empresa sea culpable o efectivamente se requiera una regulación y control de precios ante la existencia de una falla de mercado.

En este sentido la función de bienestar social en un sistema centralizado jerárquico de un ente administrativo sin instancia jerárquica independiente y/o excluyente, tendríamos:

v*W*(1-p2)^2 – (1-v)*V*p1^2

Por su parte la función de bienestar social bajo un sistema polijerárquico vendría representada por la siguiente expresión:

v*W*(1-p2^2) – (1-v)*V*p1*(2-1p1)

Para que la solución jerárquica resulte superior a la polijerárquica, partiendo de un Estado benevolente donde todas las instancias resultan técnicas, robustas e independientes buscando maximizar el bienestar social; deberá ocurrir lo siguiente:

(1-v)*(2-p1)*p1*V > (1-p2)*p2*W

Según la expresión anterior cuando la lesión al interés público ocasionada por sancionar a empresas inocentes es muy elevada, digamos que producto de la destrucción de la seguridad jurídica y la pésima señal que esto representa, y simultáneamente cuando la mayoría de las veces las empresas son inocentes; el esquema de centralización podría resultar favorable socialmente. Sin embargo, cuando hay alta probabilidad en el despliegue de prácticas explotativas directas contra el consumidor y cuando se genera alto valor social producto de la intervención sancionadora o regulatoria por parte de los reguladores, el sistema descentralizado o polijerárquico resultará socialmente deseable. 

En este orden de ideas, la centralización jerárquica resultará preferible en aquellos casos de elevada amenaza contra el interés público, mientras que la descentralización polijerárquica resultará preferible en aquellos casos que la regulación y el control bien aplicado posea alto valor social y reducidos efectos negativos subsidiarios.

El efecto de la falibilidad humana es mayor en los esquemas centralizados, dando resultados más volátiles. Sin embargo y relacionado con la premisa del Estado Benevolente, Laffont remarca que los tomadores de decisiones no son escogidos al azar y que de hecho un único decisor podría tener sentido, si su escogencia se encontró basada en los mejores méritos y conocimientos técnicos disponibles. Sin embargo, llama la atención que ante el riesgo de que las instancias regulatorias y decisoras sean débiles institucionalmente por falta de rigurosidad y conocimiento en materia económica-regulatoria, posiblemente sea preferible un esquema polijerárquico que permita corregir mutuamente sus errores y deficiencias a la hora de decidir. Aun así destaca que la centralización garantiza algunas economías de escala, específicamente respecto a la disponibilidad de profesionales y técnicos especializados en economía-regualtoria.

Todo el análisis presentado hasta ahora se basa en un Estado Benevolente que procura el bienestar social y no sus propios intereses, bien económicos o políticos. Respecto al riesgo de la captura del regulador o a fallas de Gobierno por parte de los reguladores pertenecientes a un Gobierno que por ejemplo no reconozca errores de política, Laffont resalta que resultará inútil analizar si un esquema centralizado o descentralizado sería preferible, porque ninguno funcionaría correctamente.

De hecho, en el caso de un Estado que no resulte benevolente o donde todas las instancias administrativas o judiciales operan como agentes del Gobierno implicará que la instancia superior jerárquica del ente administrativo regulador tenderá a suscribir y ratificar las malas decisiones tomadas por el regulador. 

En el caso venezolano por ejemplo la presunción de culpabilidad en contra de las empresas por parte de las distintas instancias públicas y regulatorias –digamos a lo largo de entes administrativos y eventualmente en las cortes de alzada- incrementan la probabilidad de que empresas inocentes sean fiscalizadas y sancionadas. Lo anterior cobra especial relevancia porque en el esquema de control de precios en Venezuela no existen test-jurídicos económicos que validen cuando menos elementos objetivos y subjetivos del supuesto despliegue de una práctica o porque existe el interés de achacar responsabilidad de la crisis económica y del desabastecimiento al sector privado. Lo anterior haría que la v en nuestro modelo tienda a ser mucho más baja.

Adicionalmente, la inexistencia de una limitación en la definición de los sujetos de aplicación de la Ley Orgánica de Precios Justos hace que en muchos casos las empresas fiscalizadas no impliquen riesgo alguno de lesión al interés público económico. Respecto a lo anterior, tal dinámica viciosa y lesiva aumenta el costo de decisiones erróneas como hacer culpable a empresas inocentes por exacerbar el errores del Tipo I destruyendo la seguridad jurídica y luego porque los beneficios de las sanciones y decisiones no parecen tener mayor incidencia sobre el bienestar social (especialmente cuando las sanciones se encuentran asociadas a empresas privadas que producen bienes privados de consumo privado).

Las conclusiones del análisis anterior y el aporte a favor de un esquema y una política de control de precios más efectiva en Venezuela, consisten en lo siguiente:

1.- Existen suficientes argumentos a favor de realizar una revisión del modelo y de la política de controles de precios en Venezuela.

2.- Debe revisarse y delimitarse la definición de los sujetos de aplicación de la Ley.

3.- Debe revisarse las definiciones de las distintas tipicidades de conductas ilícitas según la Ley Orgánica de Precios Justos. Debe incorporárseles contenido así como test económicos-jurídicos sobre los elementos objetivos y subjetivos que las perfeccionarían.

4.- Se requiere independencia efectiva entre las instancias jerárquicas.

5.- Alta robustez técnica de las instancias jerárquicas, materializada en una alta capacitación y especialización de sus funcionarios respecto a la materia económica y regulatoria.

6.- Debe desaparecer la presunción de culpabilidad y los prejuicios en contra de las empresas y del sector privado que tienden a masificar los errores del Tipo I.

7.- Alternativamente los tribunales administrativos donde se recurran las decisiones del ente regulador –SUNDDE- deben ser independientes y tremendamente especialísimos y especializados en la materia económica-regulatoria.

8.- Debería iniciarse un proceso de formación intensivo y extensivo en la materia económica-regulatoria para todos los funcionarios que trabajen en ambas instancias de decisión.



Economista. Master in Competition and Market Regulation, BarcelonaGSE, Universidad Pompeu Fabra, Universidad Autónoma de Barcelona. Maestría en Economía Industrial y de Mercados, Universidad Carlos III de Madrid. Postgraduate Diploma in Economics for Competition Law, Kings College London, University of London. Especialización en Economía de los Sectores Energía, Telecomunicaciones, Farmacéutico, Transporte, Agua y Banca, Universidad Carlos III de Madrid, Universidad Pompeu Fabra. Maestría en Economía y Derecho del Consumo, UCLM. Programa Avanzado en Política de Competencia, Instituto de Empresas, IE.





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